Dr. Carlos Gasnell Acuña
Doctor en Derecho Administrativo, socio de la firma CGA Abogados y Consultores
Desde que en Panamá retornamos a la democracia y contamos con elecciones periódicas y libres, se han aprobado diversas reformas electorales. De hecho, cada cinco años se revisa la legislación electoral y se trata de realizar ajustes sobre la base de situaciones experimentadas en la última elección a través de la iniciativa legislativa del Tribunal Electoral. A pesar de esta práctica regular, las reformas aprobadas en el año 2017, representan en muchos aspectos, cambios sin precedentes respecto a lo que veníamos experimentando hasta ahora en las campañas electorales, y si bien, no podremos hasta luego de mayo de 2019 evaluar el impacto de las reformas introducidas, se espera que empiecen a cambiar la cultura política tanto de los partidos, como de los candidatos, así como de los electores.
Gran parte de las reformas introducidas, tuvo su origen en el anteproyecto de ley impulsado por el Tribunal Electoral, consensuado en la Comisión Nacional de Reformas Electorales, compuesta por representantes de los partidos políticos y cuatro sectores de la sociedad civil organizada (ONGs, academia, empresa privada y trabajadores), los cuales por más de un año, se reunieron en busca de acuerdos sobre las reformas que requería el sistema electoral para reforzar la democracia, a la cual sirve de base.
En la Comisión se llegó a consensos sobre importantes temas, tales como la transparencia en las donaciones, topes al financiamiento, al gasto electoral, paridad, reducción del tiempo de las campañas; mientras, que en otros temas, tales como el fuero electoral, el financiamiento público, modificación de sistema electoral (circunscripciones), entre otros, hubo posiciones encontradas.
Voy a enumerar las reformas que considero más significativas, por el cambio que representan en nuestra cultura electoral, y que con seguridad tendrán un impacto en la campaña política tanto de las primarias como la de las elecciones generales que deben empezar en el 2019:
- La reducción del porcentaje de adherentes necesario para conformar un partido político.
Antes de la aprobación de la Ley 29 de 2017, para obtener por parte del Tribunal Electoral el reconocimiento como partido político, se requería inscribir en calidad de adherentes, un número de ciudadanos en pleno goce de sus derechos políticos no inferior al cuatro por ciento (4%) del total de los votos válidos emitidos en la última elección para presidente y vicepresidente de la República, según los datos oficiales del Tribunal Electoral. En la actualidad este porcentaje se redujo a un dos por ciento (2%), lo que ha facilitado la inscripción de nuevos partidos políticos. Para el 2019, tendremos dentro de la oferta electoral a tres nuevos actores: nuevamente al Frente Amplio por la Democracia (FAD), que logró su reinscripción, al Partido Alianza, y el Partido PAÍS, actualmente enfrentando un proceso de impugnación de firmas.
- Transparencia en el financiamiento privado. Por primera vez en unas primarias y en unas elecciones generales, los partidos y candidatos van a tener que hacer público el origen de sus donaciones y del gasto personal que aporten a las campañas políticas. Originalmente la Comisión aspiraba a que la presentación de la información fuera periódica y previa a la elección, pero se aprobó que la presentación del informe fuese posterior, pero acompañado de una sanción más severa por el incumplimiento de la obligación contenida en el texto único del Código Electoral.
El artículo 209 del texto único del Código Electoral, señala que la información correspondiente al origen de las contribuciones privadas que los candidatos recauden de terceros o aporten de sus propios recursos deberá ser presentada al Tribunal Electoral, detallando la lista de donantes, quince días después de la elección, información que será de acceso público en la página WEB del Tribunal Electoral.
El artículo 210, aclara que las nóminas deben presentar una declaración jurada, aunque no hayan recibido contribuciones de terceros, señalando a este efecto los gastos incurridos, sufragados con aportes de recursos propios.
El incumplimiento de la presentación de estos informes acarrea la no entrega de las credenciales por lo que el derecho a ser proclamado puede verse afectado. Además, el partido y el candidato podrán ser sancionados con una multa de tres mil balboas (B/.3 000.00), de acuerdo al artículo 215 del Código Electoral.
- Topes al gasto y al financiamiento privado. Por primera vez también, se incluye en la legislación electoral topes tanto para el gasto como para el financiamiento que se reciba de fuentes particulares. Si bien esto es muy difícil de fiscalizar por parte del Tribunal Electoral, es un avance y las elecciones servirán para medir si lo aprobado tiene algún efecto sobre el despilfarro y descontrol del dinero que veníamos experimentando en las últimas campañas. Siempre será muy difícil controlar el dinero que se mueve en efectivo sobre todo el día de la elección, pero este es un reto todavía pendiente y tendremos entre todos que encontrar la fórmula para evitar estos peligrosos abusos.
A partir del artículo 211, se desarrolla el catálogo de porcentajes de topes al gasto y al financiamiento privado para los diferentes puestos de elección popular. Igualmente se establece el tope que se puede recibir de una sola fuente individual. El artículo 214 señala al respecto, que ninguna nómina de candidatos podrá recibir de una sola fuente, contribuciones privadas que excedan los porcentajes sobre sus respectivos topes de gastos: para las presidenciales (3%); y diputados, incluyendo el Parlacen, alcaldes, concejales y representantes (25%), aclarándose que debe restarse de este porcentaje lo que se financie con recursos propios.
Cabe destacar, que las violaciones al tope, a pesar de lo difícil que resultará para el Tribunal Electoral la comprobación de la veracidad de los informes, tiene una sanción de multa equivalente al doble de la diferencia de la suma excedida.
- La definición de las actividades que pueden ser financiadas con financiamiento privado o recursos propios. El artículo 204 del Código Electoral, detalla estas actividades, entre las cuales se encuentran: movilización, combustible, hospedaje, activistas, caravanas y concentraciones, comidas y brindis, artículos promocionales, alquileres de locales, luz, agua, teléfono, internet, celulares, propaganda electoral (exceptuando la nómina presidencial, que solo puede utilizar dinero del subsidio electoral).
El artículo 205 aclara que el financiamiento privado no podrá ser utilizado para actividades de naturaleza distinta a las previstas en el artículo 204, y que los partidos políticos solo podrán recibir para estas actividades solo hasta un 30% del monto que el corresponda del financiamiento público preelectoral (subsidio electoral).
- Prohibición expresa de prácticas clientelares. Se establecen prohibiciones expresas a ciertas prácticas en campaña que son consideradas como abiertamente clientelares.
El artículo 415 del Código Electoral señala que toda elección o proclamación podrá ser impugnada mediante demanda de nulidad por los candidatos o partidos que se consideren afectados y el fiscal general electoral. Las causales de nulidad están consignadas en el artículo 416, y entre ellas, fue incluida como un acto de coacción contra los electores, en su numeral 11, la entrega, por sí mismo o por interpuesta persona, de dádivas, donaciones, regalos en efectivo o en especie y simulación de rifas, con el propósito expreso de recibir respaldo en votos.
Esta causal de nulidad generará de seguro conflictos, dado lo arraigado de ciertas prácticas clientelares y la posibilidad de impugnación de una elección o proclamación para quienes decidan seguir incurriendo en las mismas.
- Reducción del periodo de campaña electoral. Con la aprobación de la Ley 29 de 2017, conforme al artículo 223 del Código Electoral, sólo se permitirán campañas electorales, durante los sesenta días calendario previos a la una elección general, y dentro de los cuarenta y cinco días calendarios previos a las elecciones primarias de los partidos.
Esta nueva medida, junto con la transparencia, los topes y controles al gasto y sobre el financiamiento privado, debates organizados por el Tribunal Electoral, entre otras, deben propiciar unas campañas políticas más saludables, más centradas en las propuestas de los candidatos, menos dependientes del dinero que inviertan los partidos y los candidatos.
- Paridad electoral. Se aprobaron normas sobre paridad para promover mayor participación de la mujer en la política. El Texto Único del Código Electoral señala en su artículo 301 que los partidos políticos deben garantizar la paridad en la postulación de las mujeres, y el artículo 303, ya de forma expresa señala que en las elecciones internas de los partidos políticos y hasta las elecciones generales, las postulaciones se harán garantizando que, efectivamente, como mínimo, el 50% de las candidaturas sean para mujeres. La reglamentación del Tribunal Electoral en desarrollo de esta norma, estableció a través del Decreto N°27 de 11 de mayo de 2018, que si un partido decide postular por nóminas completas (principal y suplente), los integrantes de cada nómina deben ser de género diferente.
Puede que lo anterior no garantice que habrá más mujeres en los cargos como principales, pero si garantiza que habrá una gran cantidad de mujeres suplentes, participando más activamente en la política, preparándose para futuras elecciones.
- Reducción del periodo del fuero electoral. A pesar de la posición de gran parte de la opinión pública, que se inclinaba por la eliminación del fuero penal electoral para los candidatos a puestos de elección popular, se aprobó una reducción de la vigencia del mismo (Con anterioridad se extendía hasta tres meses después de las elecciones generales). El artículo 260 del Código Electoral, indica que para las elecciones primarias y las generales, operará el fuero desde que quede en firme la postulación, y hasta quince días después de la proclamación. Para los candidatos a la libre postulación desde que quede ejecutoriada la resolución del Tribunal Electoral que les autoriza el inicio del trámite de recolección de firmas, hasta quince días después de la ejecutoria de la proclamación de la elección en la que participe. Para los precandidatos que, no logren calificar como candidatos, el fuero terminará quince días después de cerrado el periodo para inscribir adherentes.
- Mayor control de los gastos de propaganda y de la publicidad oficial. La nueva regulación, procura generar mayor equidad en un tema que si bien no es determinante, como pudimos ver en la campaña electoral para presidente de la república en el 2014, siempre puede causar un desequilibrio en la decisión de los electores. El Código Electoral define qué debe entenderse por propaganda electoral en su artículo 224 y los medios en la que se puede difundir: televisión, emisoras de radio, prensa escrita, internet, redes sociales y cine, centros de llamadas, y las demás formas entre ellas, volantes, vallas, afiches y artículos promocionales.
El artículo 227 por su parte, señala, que esta propaganda, en la campaña para la presidencia de la república solo podrá ser contratada con cargo al financiamiento público preelectoral, mientras que, para los demás cargos, además del financiamiento público, se podrá utilizar hasta un 30% del financiamiento privado. En concordancia con lo anterior, el artículo 236 del Código Electoral prohíbe, la propaganda o publicidad estatal y de los gobiernos locales, dentro de los tres meses previos al día de la elección, salvo excepciones muy puntuales. Como complemento, el artículo 243, prohíbe, desde la convocatoria al proceso electoral, a los precandidatos y candidatos, su participación en eventos de inauguración de obras o actividades financiadas con fondos públicos, lo cual incluye a los que ejercen cargos de elección popular, ya que la frase que los exceptuaba, fue declarada inconstitucional a través de sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 9 de febrero de 2018.
- Mayores regulaciones y controles para los estudios de opinión. En la campaña electoral de 2014, las encuestadoras recibieron muchas críticas, debido a que sus pronósticos estuvieron muy alejados de los resultados. Esto provocó una mayor regulación por parte del Código Electoral, el cual obliga a la empresa que desee llevar los sondeos a registrarse en el Tribunal Electoral, previo cumplimiento de requisitos, y lo que debe contener la ficha técnica del estudio de opinión antes de ser publicado.
A pesar de estos nuevos controles, en la discusión del proyecto de ley en la Asamblea Nacional, en segundo debate, fue introducida una reforma a una norma ya existente, aumentando de 10 a 20 días calendario, antes de las elecciones, la veda para la publicación y divulgación de las encuestas políticas, sin ningún tipo de explicación o motivación, que justificara el aumento del plazo de la prohibición, lo cual fue demandado de inconstitucional por un medio de comunicación por considerar desproporcionada la prohibición, además de atentar contra derechos fundamentales contenidos en la constitución y convenciones internacionales suscritas por Panamá.
Todo lo anterior debería contribuir a un mayor control de algunos excesos y distorsiones de las campañas electorales, que en nada han ayudado al fortalecimiento de nuestra democracia. Luego de las elecciones generales, se tendrá otra oportunidad de revisar el contenido del Código Electoral para seguir haciendo los ajustes que requiere el sistema para ser más equitativo y garante de una mejor oferta electoral.
